PROYECTO DE LEY DE JUBILACION ESPECIAL PARA DOCENTES UNIVERSITARIOS. ¿SE PONE FIN A LA DISCRIMINACION?


Por Aníbal Paz
Publicado en Comercio y Justicia, Sección Leyes y Comentarios, el día 02 de junio de 2009.-

Introducción.


Como es sabido, en la actualidad coexiste el régimen jubilatorio general denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) antes denominado SIJP, de la Ley 24.241 con diversos regímenes jubilatorios especiales entre los que se destacan los regímenes jubilatorios referidos a los docentes. En efecto se trata de los regímenes jubilatorios de las Leyes 22.929 y 24.016, inconstitucionalmente derogadas y que fueron parcialmente rescatados por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) con la sanción de los decretos 137/05 y 160/05. En realidad, como se expondrá, se han creado regímenes sui generis, que no son específicamente los previstos en aquellas leyes que fueron inconstitucionalmente derogadas por medio del decreto 78/94, tal como lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) –en su actual composición- , que ha afirmado en reiteradas oportunidades la plena vigencia de las leyes referidas.

Resulta que los destinatarios de dichos regimenes especiales son todos docentes, de distintos niveles, pero los docentes universitarios no se encuentran alcanzados por ninguno de los regímenes jubilatorios especiales, lo que atenta contra el principio de igualdad y de trato igualitario.

Estos regímenes jubilatorios especiales prevén para sus beneficiarios una jubilación de entre el 82% y el 85 % de su salario y menores requisitos de edad y aportes, que los establecidos por el SIPA A su vez, por tratarse de regímenes especiales, la CSJN ha entendido que tienen una pauta de movilidad propia –es decir movilidad atada a la evolución del ultimo salario del beneficiario– y en consecuencia no les resulta de aplicación el régimen de movilidad general establecido por el Art. 32 de la ley 24.241, modificado por Ley 26.417, que viene a sustituir el régimen de movilidad de las prestaciones que estableció la Ley de Solidaridad Previsional (LSP) Nº 24.463.

En efecto:
1- La ley 22.929 y sus modificatorias establece en su Art. 1º: "Créase el régimen previsional para investigadores científicos y tecnológicos, en el cual estará incluido: … Inc. b) (agregado por ley 23.026) "El personal docente que se desempeñe en las universidades nacionales, con dedicación exclusiva, plena o de tiempo completo (...) y que realice directamente actividades técnico-científicas de investigación o desarrollo y de dirección de estas actividades". Esta ley prevé un haber jubilatorio del 85% móvil del salario del último cargo en actividad del docente, sin necesidad de realizar aportes suplementarios.
2- La Ley 24016 en su Art. 1º establece: “La presente ley alcanza exclusivamente al personal docente al que se refiere la Ley 14.473, Estatuto del Docente y su reglamentación, de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario, de establecimientos públicos o privados”. Esta ley prevé una jubilación del 82% móvil.
3- El Dec. 137/05 establece: Art. 1º — Los docentes enunciados en el artículo 1º de la Ley Nº 24.016, …º, deberán aportar una alícuota diferencial del 2% por sobre el porcentaje vigente de acuerdo… [a la] Ley Nº 24.241 y sus modificatorias…. Art. 2º — Créase el suplemento "Régimen Especial para Docentes", a fin de abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias y el porcentaje establecido en el artículo 4º de la Ley Nº 24.016. Para la aplicación de lo dispuesto en este artículo deberán considerarse los requisitos de edad y años de servicios exigidos en el artículo 3º de esta última.
4- Por su parte el Dec. 160/05 dispone: Art. 1° — Los investigadores científicos y tecnológicos a que se refiere la Ley N° 22.929 y sus modificatorias deberán aportar una alícuota diferencial del 2% por sobre el porcentaje vigente de acuerdo … [a la] Ley N° 24.241 y sus modificatorias… Art. 2° — Créase el suplemento "Régimen Especial para Investigadores Científicos y Tecnológicos", a fin de abonar a sus beneficiarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias y el porcentaje establecido en el artículo 5° de la Ley N° 22.929 y sus modificatorias.

Los docentes universitarios

Como consecuencia de esta normativa todos los docentes -públicos o privados– nacionales (y también los provinciales como en el caso de Córdoba, que se analizará infra), se jubilan en nuestro país a través de alguno de los regímenes especiales existentes que le garantizan al menos un haber jubilatorio del 82%, junto con menores requisitos de edad y aportes. Dije todos los docentes del país, de todos los niveles, menos claro está, los docentes universitarios. Efectivamente la ley 24.016 establece que los beneficiarios son los docentes de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario, de establecimientos públicos o privados mientras que la ley 22.929 incluye sólo al personal docente de universidades nacionales que se desempeñe con dedicación exclusiva, plena o de tiempo completo.

Resulta que los docentes universitarios que tienen dedicación exclusiva y que en consecuencia se encuentran en condiciones de acceder al beneficio jubilatorio especial son una minoría muy pequeña. Alrededor del 75% de los docentes universitarios del país no revistan en cargos con dedicación exclusiva, aún cuando sus cargas horarias, por acumulación de cargos –sin incurrir en incompatibilidades- sean análogas a la carga horaria de un docente con dedicación exclusiva.

Para echar un poco de luz al asunto bien vale poner como ejemplo a la Universidad Nacional de Córdoba (UNC):
a) La Ord. 2/HCS/84, reglamentaria del Art. 53 del Estatuto de la UNC, dispone que el desempeño de dos cargos de semi dedicación equivale a un cargo de dedicación exclusiva, con lo cual el docente queda inhibido de ejercer cualquier otra actividad remunerada.
b) Por otra parte, en cuanto a los requisitos de investigación que exige el inc. b del Art. 1 de la ley 22.929, observamos que, claramente, en sus estatutos la UNC establece que la designación de los docentes para cargos con semi dedicación deberá incluir las actividades de investigación científica y/o tecnológica que deberá desarrollar.

De lo expuesto se colige que, si tanto los docentes con dedicación exclusiva como los de dedicación semi exclusiva desarrollan las tareas de investigación científica que dieron sustento a la creación del régimen especial de la ley 22929 (y el dto. 160), no se comprende cual es el fundamento por el cual sólo los primeros gozarán de un régimen jubilatorio especial, y los segundos no, ni siquiera a pro ratio tempore, teniendo presente que el objetivo principal de la ley referida hacia hincapié en el fomento de la investigación nacional, a los fines de evitar la “fuga de cerebros” (léase al respecto la exposición de motivos de la ley 22929). Debemos tener presente asimismo la multiplicación de fondos, incentivos y subsidios a la investigación existentes en la actualidad, que determinan la inclusión de docentes en proyectos de investigación, aun sin tener dedicación exclusiva. El cuadro se completa cuando nos encontramos frente a un docente que tiene dos cargos de semi dedicación, y que en consecuencia se encuentra equiparado al docente dedicación exclusiva, pero sin embargo no goza del beneficio jubilatorio especial, pese a que como hemos visto también realiza tareas de investigación.

En este punto el lector se estará seguramente preguntando por el tema de los aportes. En base a la Jurisprudencia de la CSJN (casos Gemelli, Siri, Massani de Sese, etc., que ya hemos comentado en otras oportunidades) se ha declarado la plena vigencia de la las leyes 22929 y 24016, lo que incluye la pauta de movilidad propia de los regimenes especiales citados. Debe destacarse el hecho de que el Dto. 160/05 ha venido a crear un nuevo régimen jubilatorio sui generis. Esto es así por cuanto establece que quienes se encuentran comprendidos en el ámbito de vigencia de la ley 22.929 deberán aportar un 2% adicional para obtener una jubilación del 85% “congelado” del último cargo que desempeñaba el agente. En cambio la ley 22.929, como ya lo venimos expresando, establecía que para acceder a ese régimen especial no era necesario ningún aporte suplementario, y la jubilación es del 85%, pero móvil, del último cargo del agente. Se trata entonces de una creación innovativa del PEN, sin derogar el dto. 78/94 y como éste mantiene inconstitucionalmente derogada la ley 22.929, el dto. 160/05 no se pronuncia acerca de la validez o invalidez de la misma. Por ello digo que se trata de un régimen sui generis, o en todo caso, se trata de un “rescate” parcial de la ley 22.929. En este cuadro de situación se destaca que actualmente un gran numero de docentes universitarios, luego de la sanción del dto. 160, han accedido a cargos con dedicación exclusiva, pero por encontrarse próximos a la edad jubilatoria no alcanzarán jamás la antigüedad que requiere la ley 22929 en esa condición. Sin embargo, por el sólo hecho de revistar en cargos de dedicación exclusiva son pasibles del descuento del 2% adicional que dispone el referido decreto. Con ello se evidencia una vez más la clara injusticia en que se encuentra la inmensa mayoría de los docentes universitarios, que pagan aportes adicionales, pero que no podrán acceder a los beneficios especiales.


Los docentes provinciales

Hasta el año 1995 la Provincia reconocía un haber jubilatorio a sus agentes del orden del 82% móvil, incluidos los docentes. En el año 1995 el entonces Gobernador Mestre decidió quitarles a los agentes públicos el 82% móvil a través del decreto 1777/95. Este decreto fue declarado inconstitucional por la CSJN en el caso “Iglesias” durante el año 2007, lo que provocó entonces que el Gobernador De la Sota decidiera la derogación del referido decreto. A consecuencia de ello los agentes públicos recuperaron el haber jubilatorio del 82% móvil. Es decir que los docentes provinciales se jubilan con el 82% móvil, no de acuerdo a las previsiones de la Ley 24.016 sino de acuerdo a leyes provinciales (8024 y modifs.). Pero en virtud de la existencia del Convenio de Armonización Previsional es que la Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba (UEPC) y el Sindicato de Empleados Públicos (SEP) venían reclamando desde hace años que se armonicen ambos regímenes a los fines que los docentes provinciales accedan –además del 82% móvil-, a los menores requisitos de edad y aportes que establece la Ley 24016. Haciéndose eco de dichos reclamos la cuestionadísima ley 9504 modificó el Art. 19 de la ley 8024 recogiendo los lineamientos de la ley 24.016, aunque sin nombrarla ni referir expresamente a ella, tal como lo hacia el proyecto de ley 9504 presentado por el Ejecutivo a la Unicameral.

Los docentes nacionales

Los docentes nacionales de todos los niveles, públicos o privados acceden a los beneficios de la ley 24.016 y del Dec. 137/05: jubilación del 82%, menores requisitos de edad y años de aportes, y un mejor cómputo del haber inicial que los beneficiarios de las leyes 24.241. Al mismo tiempo los beneficiarios de la ley 22.929 y del Dec. 160/05 obtienen una jubilación del 85%.
De acuerdo a lo expresado se encuentran alcanzados:
• docentes nacionales de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario.
• Docentes universitarios -de universidades nacionales- con dedicación exclusiva, que realicen tareas de investigación.
• Docentes de establecimientos públicos o privados.

Los docentes universitarios que tienen una o dos semidedicaciones y/o una o varias dedicaciones simples, se ven privados de acceder a cualquiera de los regímenes jubilatorios especiales, pese a que en definitiva son todos docentes y cumplen con análogas funciones.

Si se toma como criterio a los fines de beneficiar con regimenes jubilatorios especiales a la tarea docente en si misma (ley 24016 y dec. 137) no se comprende por que motivo han sido relegados la inmensa mayoría de los docentes universitarios, habida cuenta que sus tareas son idénticas a las de un docente de cualquier nivel. Aquí el criterio no es el hecho de “lidiar” con niños pequeños. Muy por el contrario, al encontrarse alcanzados la escuela nocturna para adultos y los institutos terciarios, claramente advertimos que el fundamento de la ley jubilatoria especial radica precisamente en el hecho de la tarea docente en si misma, con independencia de los destinatarios de la tarea docente.

Por otro lado, si se toma el criterio de la investigación científica o tecnológica, tampoco se advierte una sustancial diferencia para dejar sin régimen jubilatorio especial a los docentes universitarios, quienes sin lugar a dudas realizan tareas investigativas, como se ha visto. Como se ha dicho, en este ultimo caso además entra a tallar la enorme injusticia que significa para quienes acceden a un cargo con dedicación exclusiva por algún tiempo, sin que al momento de jubilarse alcance la antigüedad requerida en el mismo (15 a 20 años, según el caso), no obstante lo cual se les retiene un 2% adicional a sus aportes personales con destino a la financiación de ese régimen especial. En pocas palabras, los docentes, no obstante acceder a un cargo con dedicación exclusiva, y realizar tareas de investigación, y por supuesto aportar una alícuota diferencial, (que la ley 22929 no exige, tal como hemos visto, y pese a que la CSJN ha declarado vigente dicha ley), se ven privados de acceder al beneficio especial.

Abonando la teoría de injusticia y de desigualdad y discriminación en que se encuentran los docentes universitarios nacionales se encuentra el proyecto de ley PE – 256-2007, enviado al gobierno nacional por el entonces Presidente de la Nación Néstor Kirchner. El referido proyecto pretende ampliar el Régimen jubilatorio especial creado para los docentes por la Ley N'' 24.016, a los docentes dependientes de universidades nacionales que no se encuentren comprendidos en el régimen previsto por la Ley Nº 22.929 y su modificatoria Nº 23.026. En la expresión de motivos del mencionado proyecto deben resaltarse los siguientes párrafos: “La Ley N° 24.016 creó un régimen jubilatorio especial para el personal docente comprendido en la Ley N° 14.473, quedando excluido, en consecuencia el personal docente de nivel universitario. Por otra parte, la Ley N° 22.929, estableció un régimen jubilatorio especial que alcanzaba a los investigadores científicos y tecnológicos, el que por medio de la Ley N° 23.026 se hizo extensivo a los docentes universitarios que cumplieran las condiciones establecidas en la misma. Este régimen especial fue dejado sin efecto a partir de la sanción de la Ley N° 24.241 y reestablecido por Decreto N° 160 del 25 de febrero de 2005… El beneficio descripto precedentemente, solamente alcanza a un sector de la docencia universitaria… En consecuencia, por imperio de los regímenes antes mencionados quedó excluido, injustificadamente, un importante sector de la docencia universitaria. Con el proyecto que se remite a consideración se pretende colocar en un pie de igualdad a la totalidad de la docencia argentina, sin distinción en razón del nivel en el cual desempeñan sus funciones”. Dado la autoridad jurídica y política que representan los firmantes del referido proyecto de ley (Néstor Kirchner, abogado y ex presidente; Carlos Tomada, abogado y Ministro de Trabajo; Daniel Filmus, ex Ministro de Educación, actual Diputado de la Nación; y Alberto Fernández, abogado, ex de Jefe de Gabinete de Ministros) el mismo adquiere una relevancia superlativa a los fines de apoyar la tesis que sostengo en el sentido de que los docentes universitarios no se encuentran en un pie de igualdad con los demás docentes de la totalidad del país.

El proyecto de ley

El comentado proyecto, en su estado actual, luego de algunas idas y vueltas entre ambas Cámaras del Congreso de la Nación, y previo paso por varios dictámenes de comisión, establece: “Art. 1°. Amplíase al personal docente de las universidades públicas nacionales, no comprendido en las leyes 22.929, 23.026 Y 23.626 el beneficio instituido en la ley 22.929, con los requisitos y modalidades establecidos…”. Los requisitos y modalidades que establece el proyecto –en su estado actual- son: 25 años de servicios docentes, de los cuales al menos 10 deben ser frente a alumnos; 60 años de edad las mujeres y 65 los hombres; libre opción de los docentes de permanecer en el cargo hasta los 70 años de edad; haber mensual equivalente al 82% de la sumatoria de cargos y dedicaciones desempeñados al cese en forma continua durante un período mínimo de 60 meses; movilidad de acuerdo a la ley 22929; y otras previsiones para casos de simultaneidad de servicios, prestaciones por invalidez, aportes personales diferenciales del 13% (11% + 2%), entre otras.

Conclusiones

Así, este proyecto de ley se ha convertido en la bandera que levantan todas las federaciones de docentes universitarios del país (CONADU, CONADU H, FEDUN, FADGUT), en defensa del mayoritario sector de la docencia universitaria que al día de hoy se ven privados de acceder a un régimen jubilatorio especial, digno de su condición, que además remueva para siempre el tratamiento anti igualitario que han merecido de las leyes provisionales frente a todos los demás docentes del país.

La sanción de este proyecto de ley supondrá sin dudas una mayor carga a las arcas del ANSES, sin que se hayan dispuesto las modificaciones presupuestarias correspondientes. Sobre este particular he ahondado ya en numerosos comentarios previos, a los que me remito, habida cuenta que por razones de espacio no podré comentar en esta oportunidad. No obstante lo antedicho, sólo me queda acotar que el proyecto de ley no contiene previsiones para los docentes universitarios que ya se encuentren jubilados, con lo cual, prima fascie, quedaría abierta una nueva puerta a la litigiosidad. También es altamente probable que se “borre” del proyecto comentado la referencia al haber jubilatorio móvil, y en consecuencia se remita a la movilidad que establece el SIPA, con lo cual seguirán estando vigentes los reclamos judiciales por la movilidad propia de los regimenes especiales de ley 24016 y 22929, los que se harían extensibles a este nuevo régimen especial para docentes universitarios.

Lo que debe quedar claro al lector es que no nos encontramos frente a un régimen previsional "privilegiado" (como con irritante injusticia muchos lo califican), sino un régimen especial, en atención a la especial finalidad que persigue, de fomento de la tarea docente universitaria, que requiere permanente dedicación, actualización y capacitación, a la par que requiere -cada día más- de la adquisición de nuevas habilidades (informáticas, pedagógicas, culturales, de comunicación, etc.). El fomento a la capacitación y constante actualización de la tarea docente universitaria, se irradia evidentemente hacia los estudiantes, que reciben un servicio universitario de mayor calidad educativa, y quienes a su vez son el capital humano con que contará esta Nación en las décadas por venir.

Desde este lugar bregamos por la urgente sanción de un régimen jubilatorio especial que comprenda a la totalidad de la docencia universitaria del país, que deje de lado el tratamiento discriminatorio de los docentes en función de sus dedicaciones, y que a la par sirva como superador del caos normativo que impera en la materia.

Aníbal Paz
Abogado
www.estudioanibalpaz.com.ar