La Caja de Jubilaciones de la Provincia de Córdoba ante un nuevo
escenario de litigiosidad: La inconstitucionalidad de la Ley 10.078 deFortalecimiento del Sistema Previsional
Publicado en la sección Leyes y Comentarios de Comercio y Justicia el 24-08-2012.-
Por Aníbal Paz
Introducción.
Días atrás, sorpresivamente, y
dando la espalda al declamado dialogo y consenso entre los actores
involucrados, el Gobernador de la provincia obtuvo en tramite legislativo
trasnochado y Express la aprobación de la Ley 10.078 de Fortalecimiento del Sistema Previsional, que instaura una serie de medidas que se analizarán a
continuación. La medida provocó la ira de los pasivos y de los sectores
gremiales involucrados que se sintieron traicionados, en el trato, y en las
promesas de campaña. La ira se manifestó por un lado en las consabidas
protestas, paros y asambleas, y por el otro en diferentes planteos judiciales.
No me parece oportuno en esta
ocasión analizar las razones, los motivos, los modos, ni las “mañas” que
determinaron la sanción de la Ley 10078. Tampoco tendré espacio para explayarme
sobre el juego de la verdad-mentira que Nación y Provincia juegan patética y
descaradamente, con ciudadanos jubilados por peones. Sin embargo, ante un escenario que se prevé
como altamente litigioso surge evidente la necesidad de realizar una exegesis
de la norma en juego para aproximarnos al tema, y en el escueto espacio
disponible realizar un sumarísimo test de constitucionalidad de la ley en
ciernes. De esta manera trataré de acercar a nuestros lectores alguna precisión
sobre la compleja problemática que ya ha generado diversas presentaciones
judiciales individuales y colectivas.
El texto cuestionado.
Se modifica el Art. 51 de la Ley8024 TO s/Dec. 40/09 que quedará redactado de la siguiente manera: “Los haberes de las prestaciones serán
móviles en relación con las variaciones del nivel sectorial de las
remuneraciones del personal en actividad.
La Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba establecerá los sectores a los que se refiere el párrafo anterior. El reajuste de los haberes de los beneficiarios tendrá efecto a partir de los ciento ochenta (180) días computados desde la fecha que fuera percibida la variación salarial.”
La Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba establecerá los sectores a los que se refiere el párrafo anterior. El reajuste de los haberes de los beneficiarios tendrá efecto a partir de los ciento ochenta (180) días computados desde la fecha que fuera percibida la variación salarial.”
La norma hasta ahora vigente
establece que los referidos ajustes tendrán
“efecto desde la fecha de producida la
variación salarial y deberá abonarse dentro de los treinta (30) días
posteriores a la fecha del dictado de la norma legal que la autoriza”.
En consecuencia, el incremento
salarial que se acuerde de ahora en más a los activos, en lugar de trasladarse
a los pasivos a los 30 días, se difiere a 180 días, lo que en un escenario
altamente inflacionario como el actual produce sin lugar a dudas un “efecto
bolsillo” importante. En efecto, la perdida del poder adquisitivo puede
advertirse fácilmente cuando comprobamos que en promedio la pauta salarial para
este 2012 se ha incrementado en un 25%.
Precisamente sobre esta norma es
que se centran los planteos que permiten tildarla de inconstitucional. Se
encuentran en juego los principios constitucionalmente garantizados de
irreductibilidad, proporcionalidad y sustitutividad de los haberes de
previsión; así como el principio de irretroactividad de las normas. Más aun se
afecta el derecho a la propiedad, ya que las disposiciones – en determinados
casos- podrían tornarse confiscatorias.
Por otra parte también se
introduce una modificación al Art. 7 de la Ley 8024, que queda redactado de la
siguiente manera: El Poder Ejecutivo
podrá modificar los porcentajes de aportes personales y contribuciones
patronales establecidas en la presente Ley, previo informe de la Caja de
Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba, en función de los requerimientos
presupuestarios y la política remunerativa y previsional que se fije,
requiriéndose, en caso de incremento de los aportes personales, acuerdo del
Poder Legislativo. A fin de mantener
la sustentabilidad del régimen previsional, en el caso en que se disminuyera el
aporte personal, este porcentaje se imputará a cuenta de futuros aumentos de
salarios y, correlativamente, deberá incrementarse contribución patronal en la
misma proporción en que se redujeron los referidos aportes”
Esta modificación encierra un
peligro: que el Poder Ejecutivo haga uso de la facultad conferida por la ley y
en su merito reduzca los aportes personales – que podrían pasar de un actual
18% a un eventual 11%- computándose ese
descuento a cuenta de futuros aumentos salariales, con la lógica consecuencia
de que, sin perderse ingresos de bolsillo, los salarios en bruto serían
menores, con lo cual las jubilaciones se calcularían como el 82% de una base
menor. Este artículo tiene dos cuestiones a analizar: en primer término la
indelegabilidad de funciones, y en segundo lugar la aptitud de la norma de
generar reproches constitucionales en cuanto al fondo de la cuestión.
Los agravios constitucionales.
Analicemos, pues, uno a uno los
cuestionamientos ya señalados precedentemente en contra de los dos artículos
reformados de la ley 8024.
Nuestra Constitución Provincial
en su Art. 57 garantiza “jubilaciones y
pensiones móviles, irreductibles y proporcionales a la remuneración del
trabajador en actividad” Con claridad puede colegirse que la medida
dispuesta no es un mero diferimiento por 180 días en el pago de los aumentos,
sino que se trataría de una real confiscación, por cuanto no se incluye el correspondiente
retroactivo. Asimismo si bien las jubilaciones mantendrían su nivel nominal,
debido a la perdida de valor adquisitivo, se verían reducidas de manera
indirecta, lo que contradice el precepto constitucional referido. Por su parte,
como ya lo hemos comentado en numerosas ocasiones en este espacio, los haberes
de pasividad deben guardar estrecha relación – proporcionalidad- con los salarios
de actividad, lo que en la jerga se conoce como “el 82% movil”. La
justificación de tal proporcionalidad va de la mano con el valor sustitutivo
que debe tener el haber previsional en relación al salario de actividad. En
consecuencia, siendo que el diferimiento no incluye retroactivos, al momento de
percibirse los aumentos por el sector pasivo, el sector activo estaría
acordando nuevos incrementos salariales, con lo cual la proporcionalidad y la
sustitutividad se habrán roto y perdido definitivamente, ya que estamos en presencia
de un círculo que no es precisamente virtuoso. Claro esta que las conclusiones
expuestas no serian de aplicación inmutable en un escenario de estabilidad.
Otro punto polémico es la
irretroactividad de las normas, principio derivado del Art. 3° del Código Civil,
que garantiza la incolumidad de los derechos adquiridos. La ley aplicable para
el sector pasivo es aquella que se encuentra vigente al momento de la solicitud
del beneficio previsional. En ese entendimiento aparece nítido el agravio
constitucional: aquellos que actualmente se encuentran jubilados por leyes
anteriores tienen derecho adquirido a mantener el sistema de movilidad
dispuesto por el Art. 51 anterior [ajustes a los 30 días], y por ende las
disposiciones de Ley 10078 solo deberían aplicarse a quienes se jubilen de
ahora en más. Siendo que la Ley se ha sancionado con una evidente finalidad de “ahorro”,
a través de la licuación de los aumentos a de los pasivos, queda claro que la
ley se aplica a todos los actualmente jubilados por leyes anteriores, con lo
cual el reproche constitucional salta a la vista.
Se cuestiona asimismo la
contradicción del propio Gobierno. La Emergencia Previsional dispuesta por ley
9504 feneció el 31-07-2012 y no fue “renovada”. En consecuencia todo tipo de
recorte o menoscabo de los derechos consagrados por nuestra constitución deben
evaluarse a la luz de una normativa que no surge de la emergencia - sino para pretendidamente superar la misma.
Tanto la Corte Suprema de la Nación como el Tribunal Superior de Justicia de la
provincia han convalidado en numerosas ocasiones la restricción razonable de ciertos
derechos constitucionalmente garantizados cuando ello ha sido dispuesto por
ley, en situación de emergencia, y por un tiempo determinado. Actualmente,
hemos dicho, que la situación de emergencia ha concluido, ya que había sido
dispuesta, y luego prorrogada, por ley y por un lapso de tiempo determinado. En
definitiva, los jueces llamados a entender en causas donde se cuestione la
constitucionalidad de la Ley 10078 deberán ser severamente restrictivos en la
interpretación de la mentada ley, en cuanto ésta determina un menoscabo a los
derechos y garantías constitucionalmente garantizados, sin que pueda alegarse
una situación excepcional de emergencia previsional por un tiempo determinado.
Analizando el Art. 7 de la Ley 8024 modificado
por ley 10078 podemos advertir dos cuestiones. En primer término debe estarse a
lo dispuesto por el Art. 13 de la constitución Provincial que dispone: “Ningún magistrado o funcionario público
puede delegar sus funciones en otra persona, ni un Poder delegar en otro sus
atribuciones constitucionales, salvo en los casos previstos en esta
Constitución, y es insanablemente nulo lo que cualquiera de ellos obrase en
consecuencia.” Si cotejamos lo expuesto con el texto del Artículo 104 de la
constitución advertimos que “Corresponde
a la Legislatura Provincial: (…) Inc. 19. Dictar una ley general de
jubilaciones, retiros y pensiones, en base a un descuento obligatorio sobre los
haberes para todos los cargos”. En definitiva: si el Poder Legislativo no
puede delegar sus atribuciones constitucionales en otro Poder, y si es
atribución de la Legislatura dictar leyes jubilatorias; los jueces deberán analizar si dicha facultad
es indelegable, ergo la Ley 10078 deviene nula de nulidad absoluta, y, por
tanto la manda legal deviene inconstitucional.
Otro aspecto a tener presente es
que si bien la modificación al Art. 7 ya señalada encierra un “peligro” mayor
hacia los jubilados, este “peligro” es –de momento- meramente conjetural. En
efecto, el artículo 7 en su nueva redacción delega la facultad al Poder Ejecutivo,
pero aun éste no ha hecho uso de tal facultad, con lo cual el peligro es por
ahora solo hipotético. Digo esto porque para cualquier tipo de acción que se
inicie en contra de esta Ley 10078 [amparos, acciones declarativas de certeza o
de inconstitucionalidad] deberá tenerse presente que en todas ellas se requiere
un daño actual o futuro, que puede ser inminente, pero de ocurrencia cierta o
altamente probable. No puede en ningún caso plantearse como solo argumento para
accionar un daño meramente conjetural o especulativo, ni convertirse estas
acciones en demandas “consultivas” al Poder Judicial.
Por último, y como aspecto a destacarse,
debemos tener presente, y muy en claro, que nuestra constitución provincial, a
diferencia de la nacional, incluye normas que consagran expresamente derechos
de la ancianidad. El Art. 28 de la CP dice: “El Estado Provincial, la familia y la sociedad procuran la protección
de los ancianos y su integración social y cultural, (…)” La protección a que refiere la norma sub
exegesis debe entenderse en su mas amplio alcance, lo que incluye la protección contra la incertidumbre recurrente y los
padecimientos económicos, [provocados por las omisiones y los desaciertos de las políticas públicas, los dimes y
diretes políticos, entre otros avatares] que tanta
angustia ocasionan
en nuestros abuelos y que ciertamente afectan su calidad de vida, lo que no se condice
con el trato digno que debe brindárseles. En efecto, el derecho de la
ancianidad no se agota con esta prescripción normativa que
aparenta ser amplia, vaga y carente de operatividad. Por el contrario, este
derecho es operativo y se encuentra anclado dentro de los
derechos no enumerados de la Constitución Nacional (Art. 33CN), y sustentado por normas de
rango internacional que han sido incorporados con jerarquía constitucional a
través del Art. 75 inc.22 CN. Resulta de particular interés el Artículo 17 del
Protocolo de San Salvador, técnicamente denominado Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre
Derechos Humanos [mas conocido como Pacto de San José de Costa Rica] en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que dice: “Protección de los Ancianos: Toda persona
tiene derecho a protección especial durante su ancianidad(…)”
Paralelamente no debemos
olvidarnos de otros dos incisos del artículo 75 de la CN se vinculan con las
personas mayores. El 19, que incluye como responsabilidad del Parlamento "proveer lo conducente al desarrollo humano".
Y el 23, que le impone al Congreso llevar adelante medidas de acción positiva
que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y
ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los
ancianos.
Epilogo.
A modo de conclusión podemos
afirmar que existen fundamentos suficientes para plantear la
inconstitucionalidad, o bien la inaplicabilidad, de la Ley 10078, si las
circunstancias que rodean a cada caso concreto así lo ameritan. Por lo pronto,
el juego judicial ya está abierto, pero, a la luz de no muy lejanas
experiencias similares, la solución que podrá brindar la Justicia sobre este
nuevo agravio a nuestros abuelos demorara lo suficiente en arribar, como para
que ya estemos analizando el próximo desacierto de nuestros gobernantes.
Aníbal Paz
Abogado
