CFK, ANSES Y LA MOVILIDAD JUBILATORIA: ES LO QUE HAY.

Publicado en Comercio y Justicia el 25/09/2008.-

Como es sabido al momento de escribirse estas líneas la Cámara de Senadores del congreso debatía el proyecto oficial sobre la movilidad jubilatoria. Casualmente este proyecto es el que merece el análisis que sigue a continuación.

Que es la movilidad jubilatoria y cómo debería calcularse. Antecedentes varios.

Los haberes de pasividad deben guardar proporción con los salarios de actividad de cada trabajador, a los fines de que se mantenga en la ancianidad un nivel de vida acorde al que se tenía al estar en actividad. El haber jubilatorio es sustitutivo del salario, y como tal, tiene carácter alimentario, ya que debe sustraer al jubilado de las contingencias de la ancianidad, para lo cual debe garantizar la supervivencia, en condiciones dignas, de los pasivos. Claramente, para que el haber jubilatorio garantice la supervivencia digna de los jubilados, éste debe ser actualizado en el tiempo, para no perder poder adquisitivo, en la medida en que las variables económicas en su conjunto van evolucionando. Esto es lo que se denomina Movilidad Jubilatoria.

La movilidad está garantizada en el Art. 14bis de nuestra Constitución Nacional (CN) cuando establece que las jubilaciones y pensiones deben ser móviles. Ya desde la época de la ley 18.037 y hasta el año 1995 se utilizaba el Índice del Nivel General de las Remuneraciones para otorgar la movilidad de las prestaciones. Más allá de los diversos cuestionamientos judiciales que existieron en la forma de determinar la movilidad jubilatoria hasta esa fecha – y de los cuales no nos ocuparemos en este lugar - a partir de la sanción de la Ley 24.463 de Solidaridad Previsional (LSP) allá por 1995 los jubilados dejaron de percibir jubilaciones móviles.

Con la LSP se cambió el mecanismo para otorgar aumento por movilidad a los jubilados. A partir de su sanción, los incrementos jubilatorios debían ser dispuestos por el Congreso de la Nación, anualmente, al tratar la Ley de Presupuesto Anual (LPA) para cada ejercicio. La movilidad ya no estaría nunca más atada a la evolución de los salarios. Resulta que en los trece años que lleva vigente el sistema creado por la LSP nunca había hecho uso el Congreso de la facultad de incrementar las jubilaciones, hasta el dictado de la Ley LPA 2007, y posteriormente la LPA 2008 que otorgaron incrementos generales para todas las jubilaciones. Resulta que entre 2002 y 2006 la movilidad se otorgó sólo mediante decreto del Poder Ejecutivo, y comenzando por las jubilaciones más bajas, achatando la pirámide previsional y desde luego desnaturalizando el concepto de proporcionalidad entre el haber de actividad y el de pasividad, el carácter sustitutivo del mismo, así como también afectándose el tratamiento igualitario de todos los jubilados al desconocerse las diferentes capacidades y esfuerzos contributivos. Este mecanismo se convirtió en una más de las arbitrariedades del Poder Ejecutivo de turno utilizada generalmente para tomar aire luego de los malos momentos pasados, que son por todos conocidos. Paralelamente, y previéndose un descalabro en las finazas públicas a futuro a costa de un ingreso de caja presente, se habilitó la jubilación para quienes nunca hicieron aportes al sistema, tema sobre el cual volveremos más abajo.

Hasta ahora, el primer problema es que la movilidad que se ha otorgado a través de los mecanismos reseñados es arbitraria y discrecional, ya que no se otorga de acuerdo a un índice determinado, y ello por no mencionar la poca confianza que merecen los índices oficiales hoy en día. El segundo problema es que la movilidad otorgada de esta manera ha achatado la diferencia entre las jubilaciones altas y las bajas, como ya se ha dicho, produciéndose un efecto confiscatorio en los haberes de los jubilados.

Toda esta situación llevó a la Corte Suprema (CSJN) a la necesidad de revertir anquilosada jurisprudencia de la época menemista (fallo Chocobar). Así en el primer fallo en el renombrado caso Badaro estableció que "...el Art. 14 bis de la Constitución Nacional garantiza la movilidad de las jubilaciones dejando librada a la prudencia legislativa la determinación del método...". y que además la reglamentación de ese método "...debe ser razonable y no puede desconocer el derecho de los beneficiarios a una subsistencia decorosa y acorde con la posición que tuvieron durante su vida laboral". No es posible entonces concebir una "...inmovilidad absoluta de los beneficios por un término incierto...". En base a ello se había instruido al PEN y al Congreso para que efectúen las “…correcciones necesarias que la omisión de disponer un ajuste por movilidad en el beneficio del actor ha llevado a privarlo de un derecho conferido por la Ley Fundamental.”. Posteriormente y ya en el segundo fallo del referido caso Badaro la CSJN decidió “…declarar en el caso la inconstitucionalidad del art. 7, inc. 2, de la ley 24.463, disponer que la prestación del actor se ajuste, a partir del 11 de enero de 2002 y hasta el 31 de diciembre de 2006, según las variaciones anuales del índice de salarios, nivel general, elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos…”

Lo que se debate en el Senado

El proyecto CFK sobre las movilidades jubilatorias debe ser entendido en el marco de lo ya expresado. Si bien aparece como un avance en materia previsional – lo cual es cierto – deja más dudas que certezas, y sin lugar a hesitaciones deja libre el camino para que prospere y siga alimentándose la litigiosidad en materia previsional, por cuanto no se ha cumplido con el criterio sentado por la CSJN en Badaro, tal como veremos.

El proyecto es defendido como un genuino esfuerzo por brindar reglas claras y constantes a la evolución de las jubilaciones. El proyecto es presentado desde el oficialismo como razonable dentro de las posibilidades reales de ANSES, y se ha presentado publicitariamente - y un tanto demagógicamente - como una medida beneficiosa para el universo de la clase pasiva. Leyendo entre líneas advertimos fácilmente el oportunismo de este debate, en un momento en que es necesario un golpe de efecto para levantar la imagen de la gestión de CFK “after Cobos”.

El proyecto.

Con las modificaciones introducidas al proyecto de ley en la Cámara de Diputados los
beneficiarios del sistema recibirán una actualización de sus haberes en marzo y setiembre de cada año que se calculará a través de un índice que combina el crecimiento de la recaudación impositiva destinada a la seguridad social y la mejor evolución de los dos índices oficiales que miden salarios. En efecto existen dos índices oficiales: el Índice General de Salarios de INDEC que incluye salarios de trabajadores en blanco, trabajadores en negro y empleados provinciales que aportan a otras cajas y el que calcula la Secretaría de Seguridad Social, denominado RIPTE (Remuneración Promedio de Trabajadores Estables), que calcula refleja la evolución salarial del empleo registrado, que evidentemente evoluciona de diferente manera que el anterior. La fórmula para la movilidad se calculará en definitiva tomando el índice más favorable (INDEC o RIPTE) y tomando en consideración la recaudación previsional de ANSES.


La sanción del proyecto beneficiará directamente a más de cinco millones de jubilados y pensionados, incluyendo las pensiones no contributivas y de los excombatientes de Malvinas, y la componente pública de los jubilados del sistema de capitalización, quedando incluidas en consecuencia todas las prestaciones previsionales (jubilación mínima, PBU, pensiones de invalidez y fallecimiento, prestación por edad avanzada, PC y PAP). El valor de la PBU se fija en 326 pesos fijos, actualizable anualmente en base a la LPA de acuerdo a las posibilidades presupuestarias, y se elimina de ahora en más toda referencia al MOPRE.

Según Amado Boudou, titular de ANSES, se estaría armando un régimen previsional para el futuro, con lo cual deja en claro que no está previsto reajustar los haberes ni reconocer la retroactividad a los que tuvieron subas inferiores a los salarios, como otorgó y fijó doctrina la Corte Suprema en el caso Badaro.

Criticas al proyecto CFK
Por empezar han quedado al margen del proyecto oficial temas relevantes: primero el de la retroactividad sobre el que volveré más adelante; segundo el de la actualización de los haberes para el cómputo del haber inicial. Y por último el reconocimiento expreso a la pauta de movilidad propia de los regímenes jubilatorios especiales.

De acuerdo a un reciente informe de IDESA “El superávit de las cuentas públicas logrado con posterioridad a la devaluación se basó fundamentalmente en que mientras la recaudación se ajustó de manera casi inmediata con la inflación y el crecimiento de la actividad, los componentes más importantes del gasto lo hicieron a un ritmo mucho más lento”. Especialmente debe hacerse hincapié en que este fenómeno impacto decididamente en la finazas de ANSES. Como hemos dicho más arriba, se apeló a un incremento discrecional y arbitrario de las jubilaciones desde 2001, mientras que las tasas recaudatorias se incrementaron al ritmo de la economía y de la inflación. A modo de ejemplo, las jubilaciones superiores a la mínima y hasta mil pesos se incrementaron desde 2001 a la fecha en un 79% mientras que las superiores a ese monto lo hicieron en un 63%, a la par que el índice oficial - y mentiroso – de inflación por ese mismo periodo se incremento en un 116%, y por el mismo lapso el RIPTE subió el 135,3%. La licuación de los haberes de previsión, con el consecuente achatamiento de la escala previsional, impactó en el PBI informando un superávit fiscal determinado por la caída del porcentual del gasto previsional, debido a la referida licuación.

A partir de 2005 y fundamentalmente a partir de 2007 se recompone el gasto previsional, medido porcentualmente en el PBI, debido a los aumentos otorgados por decreto y luego LPA 2007 y decididamente por el impacto de las moratorias previsionales que determinaron el ingreso de 1,7 millones de beneficiarios al sistema que nunca hicieron aportes al mismo. Ello sumado a los traspasos de la ley 26222, determinó en conjunto un ingreso actual – o de caja – muy importante, pero a costa de tener que hacerse cargo a futuro de un universo de pasivos que pone en peligro real la estabilidad del sistema. “En otra palabras, el otorgamiento de jubilaciones a gente que no hizo aportes está siendo financiado por el “ahorro” generado con la “licuación” de las jubilaciones de gente que hizo aportes para cobrar por encima del mínimo”. Perpetuándose la licuación de los haberes de pasividad, al omitirse en el proyecto CFK el tema de la retroactividad o recomposición de los haberes en términos reales, se financia con ese ahorro previsional – debido a la licuación de dichos haberes- el otorgamiento de las jubilaciones por moratorias. Esta evidente injusticia es la que propiciará el incesante flujo de juicios de reajuste, toda vez que el proyecto no contempla la recomposición de que se trata, ni prevé para el futuro la aplicación del Índice general de salarios exigido por la CSJN en Badaro.

¿Que sucede con los regímenes especiales de docentes e investigadores?
Podemos afirmar que han quedado en idéntica situación a la anterior. El proyecto CFK en su redacción originaria establecía que los “regímenes jubilatorios especiales derogados” se ajustarían en cuanto a la movilidad al texto del proyecto, abandonando así la pauta de movilidad que les es propia.

Ahora bien, cabe hacer la aclaración de que los regímenes jubilatorios especiales derogados a que se hace referencia serían los derogados por el decreto 78/94 lo que incluye a los regímenes especiales de docentes e investigadores (leyes 24016 y 22929). Pero resulta que el Dec. 78/94 es inconstitucional y así ha sido declarado por la CSJN y en consecuencia los regímenes en cuestión no estarían alcanzados por el proyecto, ya que fueron consecuentemente declarados vigentes y aplicables en su totalidad (casos Gemelli, Siri, Massani de Sese). Pero la redacción confusa generó inconvenientes, debido a lo cual se decidió dejar de lado la expresión y el proyecto en consecuencia no hace referencia alguna a los regímenes especiales.

Ahora bien, ¿Cómo quedan estos regímenes? Debido a la inconstitucionalidad del dto. 78/94 el PEN, sin derogarlo, mediante Dec. 137/05 y 160/05, devolvió a los docentes e investigadores el régimen jubilatorio especial del 82 y 85% respectivamente – que no es móvil. Para lograr la movilidad de dichos regímenes en base a la evolución salarial del cargo del agente es necesario acceder a un pronunciamiento judicial (para los trabajadores en actividad, a través de acciones declarativas de certeza; para los jubilados a través de juicios de reajuste).

En definitiva, los regimenes especiales siguen aplicándose, y su movilidad será determinada por la pauta general a menos que el agente obtenga sentencia favorable, en cuyo caso la mejor será apreciable toda vez que la movilidad será aplicable sectorialmente, en base al último cargo del agente.

Conclusión.

No es la movilidad esperada la que se debate en el Senado. En lugar de movilidad jubilatoria a través de un sencillo cálculo reflejado por el incremento de alguno de los índices salariales oficiales, se ha optado por una fórmula compleja, en la cual una de sus variables más importantes – la recaudación previsional de ANSES - queda en manos de quien debe aplicar los incrementos. Desde luego que las suspicacias están a la orden del día, habida cuenta de los cuestionamientos que reciben a diario los indicadores oficiales. Si es la ANSES la que debe determinar su propia recaudación en concepto de aportes personales, patronales, e impuestos de asignaciones específica (como por ejemplo a los combustibles líquidos), para luego ordenar la recomposición de haberes, la desconfianza será generalizada, máxime luego de comprobar que la licuación de los haberes en términos reales, que se ha instalado para quedarse, es decisiva a la hora de financiar beneficios sin contraprestación de aportes y para dibujar un superávit engañoso. El verdadero alcance de esta situación ficticia comenzará a verse a partir de 2011/12, cuando las moratorias hayan concluido y comiencen a pagarse los beneficios sin descuentos.
Adicionalmente, además de quedar sepultada la recomposición histórica por el periodo 2001-2008 de los haberes, se ha dejado sin tratamiento el cómputo del haber inicial, el cual debería hacerse sobre la base del promedio de las remuneraciones actualizado.
Por último, los regimenes jubilatorios especiales siguen sin obtener reconocimiento expreso de su pauta de movilidad propia, la cual sigue dependiendo de una sentencia judicial.

Por todo lo expresado y a modo de colofón cabe referirse al proyecto CFK sobre movilidad jubilatoria como parcial, y como preferible a nada. La litigiosidad seguirá siendo el flagelo del sistema, y la pesada mochila que acarrearán futuras administraciones. Pero desde luego, al jubilado que no llega a fin de mes podrá parecerle una bendición cualquier incremento en sus haberes.
Por ello afirmo que este proyecto ley de movilidad jubilatoria, lejos de ser definitivo, lejos de ser razonable y lejos de responder a la realidad, si bien será recibido con los brazos abiertos por la clase pasiva, es perfectible, en todos sus aspectos. O, en otras palabras mas cercanas al sentir popular, es lo que hay.


Leer este artículo en la web de Comercio y Justicia


Aníbal Paz
Abogado
www.estudioanibalpaz.com.ar