LA AGONIA DEL FEDERALISMO Y LAS FINANZAS

Por Carlos C. Koval Yanzi

(Columna publicada en Comercio y Justicia en Abril de 2007)

Miguel de Cervantes, el padre de Don Quijote bautizó a la Historia como “maestra de la vida”. A mi parecer, y como ya se ha dicho, siento que Don Miguel nos quería alertar de la importancia de estudiar y sobre todo aferrar esos hechos y vivencias, y así traducirlos en conocimiento de lo pasado para evitar las calamidades que parecían superadas, como para comprensión del presente y ayudarnos a plantear posibilidades para el futuro.
Valga entonces desde aquí una somera reseña histórica respecto del “Federalismo Fiscal”, expresión (y realidad) que desde hace tiempo se va esfumando y que aquí trataré de analizar en función de los apabullantes datos que se suceden mes a mes en las fuentes de estadísticas financieras de nuestro país.
A principios del siglo XX las provincias eran responsables de recaudar el 95% de su gasto. La Nación entonces financiaba un 5% de ese gasto público provincial (dicha etapa, desde la sanción de la Constitución de 1853 a 1934 es la conocida como “Federalismo Competitivo”: cada provincia ajustaba sus gastos de acuerdo a sus restricciones presupuestarias. Paulatinamente se le fueron reconociendo a la Nación derechos, como el de recaudar sus impuestos Internos en todo el territorio del país permanentemente. Para 1910 las transferencias nacionales financiaban un 11.5% del gasto provincial. Desde 1935 nace la “Coparticipación de Impuestos” y aunque se alzaron voces encontradas, las jurisdicciones provinciales transfirieron potestades tributarias, y la Nación pasó a fijar bases imponibles, alícuotas, y a recaudar y coparticipar recursos tributarios a las provincias. Estas recibirían su parte en la medida que eliminaran los tributos análogos a los que la Nación comenzaría a recaudar. Asimismo se crearon un Impuesto a las Ventas (antes a las transacciones) y se ratifico el Imp. a los Réditos de 1932. Pasan los años, y en 1960 los recursos nacionales financian un 47% del gasto provincial. En este periodo entonces se establecen pro primera vez criterios de redistribución explícitos de acuerdo ya a criterios de población y de características particulares de las realidades económicas locales.
En 1973, se dicta la ley 20.221 Motivaba el dictado de la ley la intención de aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias y atender a la realidad de las provincias que tuviesen menor desarrollo, logrando asi la garantía de una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales reduciendo la dependencia respecto del Tesoro Nacional. El nuevo régimen de coparticipación sustituía impuestos e incorporaba otros, como por ejemplo el IVA. En esta ley se instituyó un sistema de reparto redistributivo que propició un “Federalismo Cooperativo”. Se establecía un sistema único de distribución, y de una asignación por partes iguales a la Nación y pcias. del monto total recaudado. Es un periodo en que se gana madurez al sistema, y se establecen pautas claras de objetivos y cálculos de reparto. Pero claro, los “beneficios” de fondo lejos estarían de ser los ideales.
A fines de 1984 finalizó la vigencia de la Ley 20.221 y las relaciones Nación – pcias. entraron en un etapa de ausencia de regulación de la distribución fiscal. Volvimos a la discrecionalidad.

LA TRANSITORIEDAD INFINITA

La nueva Ley de Coparticipación Federal fue sancionada el 7 de enero de 1988 como "Régimen Transitorio de Coparticipación Federal" vigente en la actualidad. Hace casi 20 años.
La ley 23.548 es una ley Convenio que sancionó el Congreso Nacional y a la que adhirieron las legislaturas provinciales. Dispuso la recaudación centralizada de determinados impuestos (Imp.Ganancias, IVA, Imp.Internos, Combustibles, etc.), y su distribución entre los distintos niveles de Gobierno. Fijó en 56.66% la participación de las provincias y con el compromiso de no establecer gravámenes análogos a los coparticipados.
Desde 1989, con el gobierno de Carlos Menem, se inicia el proceso privatizador de empresas públicas transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales, al disminuir sus gastos la Nación. Estos servicios tuvieron que ser solventados mediante los impuestos coparticipables. Fue la tónica de la década del 90: la Nación transfiriendo actividades a las provincias, sin contrapartida financiera, lo que fue el germen de un gran déficit y las jurisdicciones provinciales se vieron obligadas a acordar distintos pactos fiscales. Hasta 1994 entonces es que se habla de un “Federalismo Coercitivo” (piénsese que esta norma se aprobó sin debate en la Cámara de Diputados).
El Pacto Fiscal II ("Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento") fue firmado el 12 de agosto de 1993. Su objetivo fue equiparar la política tributaria de las provincias y mejorar la competitividad de los sectores productivos. En los hechos, y pese al grandilocuente nombre se restringe severamente el “potencial tributario” de jurisdicciones provinciales y municipales avanzando sobre las ya débiles potestades que ya estaban siendo limitadas (recuérdese el Fondo Nacional de Incentivo Docente avanzando sobre el Imp. Pcial. al Automotor, por ejemplo).
La recesión a partir de mediados de los 90’ demostró que el descenso de la presión tributaria provincial fue causante de que hayan disminuido los costos de producción, pero los números concretos nos han demostrado que no se ha favorecido la capacidad productiva de las provincias.Con la Reforma de 1994 de la Constitución Nacional , se incluyo en el texto de la Ley Fundamental la Coparticipación de Recursos en el art.75 inc. 2. (algunos entendidos dicen que estamos frente a lo denominado como “Federalismo Caracterizado”). Desde allí en mas se abrió un largo compás de espera (y de Pactos y Acuerdos - vgr. La ley 25570 de 2002 - ) en cuanto a la sanción de la Ley Convenio acordada según el imperativo de la norma que se menciona. ¿Será como algunos especialistas dicen, que el endeudamiento de Buenos Aires y sus recurrentes déficits fueron en buena parte el principal escollo para discutir una nueva ley de coparticipación?.
La ultima novedad es que un análisis del BBVA Bco. Francés del 03/04/07 dice textualmente que “el Estado deberá lidiar con los desequilibrios provinciales. De acuerdo con este estudio, en 2007 el resultado fiscal primario del agregado de provincias podría hacerse nulo o negativo, pero más allá del número final, la realidad es que a partir de este año se acabaría la bonanza provincial que se originó luego de la devaluación del peso y la reestructuración de las deudas provinciales”. Y todo esto en un año electoral.
Realmente es llamativo el pensar hasta donde la equivalencia de fuerzas entre los actores (Gobierno Nacional y Provincial) se mantiene asi: equivalente. Porque mala legislación es casi “no legislación” y esta confusa maraña de normas y “parches” solo ayuda a fortalecer uno de los polos interesados y a manejar los fondos y recursos de manera mezquina, discrecional y arbitraria, perjudicándose no una o dos provincias, sino , lo que es grave, el sistema federal (¿quién puede desconocer que los recursos fiscales son elementos esenciales a los fines de manejar voluntades?) y la sociedad toda en su conjunto.

UNA REALIDAD QUE SE AGRAVA

Luego de este sucinto repaso, y de haber tenido un “panorama” respecto de cómo el tema ha sido manejado con todos los bemoles y entre todos los intereses, sin nunca haberse logrado un equilibrio de incumbencias y de potestades jurisdiccionales, es que nos planteamos que realidad tenemos hoy enfrente.
Los Indicadores mensuales y los Institutos de análisis que en nuestro país estudian e investigan el desarrollo de las políticas públicas vgr. BBVA, IDESA, nos (prácticamente) “apabullan” mes a mes con datos que hoy muestran una situación preocupante en cuanto a las políticas de federalismo fiscal y distribución de la presión impositiva entre los habitantes.
Valgan estos datos:
- Allá por Diciembre de 2006, la AFIP , por Res.2159/06 (modif. por Res.2207/07) decidió, entre otros detalles, obligar a los administradores de consorcios a informar los datos de los propietarios que tengan departamentos de 100 metros cuadrados o más y paguen expensas que en forma semestral sumen un monto igual o mayor a 3600 pesos. Mas allá de que algunos administradores hayan dicho que se sienten “empleados de la Afip ”. Piénsese en las tareas extras y responsabilidades que se suman, ya que este trámite, como bien se ha dicho, se superpone al que es necesario realizar al registrar las transferencias de inmuebles en el Registro de la Propiedad y Catastro provinciales y municipales. No hay mucho que agregar para pensar en una suma de ineficiencia, burocracia y recargo de tareas en las tres esferas de competencia (nacional, provincial y municipal).
Obviamente siempre el objetivo claro es reducir la evasión. Téngase en cuenta que al Impuesto a los Bienes Personales lo tributan quienes superen el patrimonio de $102.300. Los números nos dicen que araña el 4% la cantidad de familias que pagan este Impuesto. O estamos mucho peor de lo que parece o los indicios sobre el grado de evasión son lapidarios. E increíblemente se da sobre un tributo que toma como base imponible la manifestación concreta de “riqueza” y de activos pertenecientes a una persona. Por ende, muy difícil de “ocultar”.
Aquí tenemos una muestra de cómo la superposición de gravámenes (que implica además acumulación de tareas, papeleos, burocracia…)y la dilapidación de recursos repercuten en múltiples aspectos: el Estado pierde prolijidad, control, posibilidad de sancionar, y por supuesto, a la sangría por la evasión hay que agregarle el gasto (y desgaste) administrativo. Todo ello evitable con un replanteo y puesta en eficacia de los Registros de la Prop. Inmueble de las provincias.
No es en vano por ello, que muchos tributaristas proponen que la imposición a los bienes inmuebles recaiga sobre los municipios (sin que estos se computen como base imponible de Bienes Personales o Ganancia Mínima Presunta).
- En Enero, las cifras de AFIP nos decían que la recaudación fiscal creció un 25,8% en 2006 y llegó a $ 150.008 millones. Obviamente uno de los factores que influyó en el crecimiento de la recaudación fue la inflación. Pero de todas maneras, ante estas marcas sin antecedentes, también hay números que nos muestran otra cara de la moneda, como los que nos transmite IDESA: El 4% del total de contribuyentes genera casi el 90% de la recaudación, en tanto que el 81% de los monotributistas y pequeñas empresas que tributan IVA registran el 3% del total de ventas declaradas al fisco, según un estudio de una consultora privada. Asimismo, se calcula que 9.000 contribuyentes, es decir el 0,5 por ciento del total, generan el 68% de ventas declaradas al fisco en 2005.
- Mas datos: el 11/03 los indicadores nos anunciaban que la presión impositiva aumentó 7.7 puntos del PBI en una década: el 86% de ello fue generado por impuestos nacionales. Del 7.7%, las provincias recibieron un exiguo 2.9% (de ello, 50% de coparticipación, 25% por transferencias discrecionales de la Nación, 25% por incremento en la recaudación propia). De todas maneras, es muy claro que con las altas tasas de evasión y de elusión (figura no delictiva, consistente en no pagar determinados impuestos que se han establecido, amparándose en subterfugios o resquicios legales, no previstos por el legislador al momento de redactar la ley) las distorsiones provoquen que quienes deben pagar muchas veces no lo hagan, y por el contrario, quienes quieren encuentran una asfixiante imposición.
Estas son algunas de las secuelas de las desviaciones que hoy presenta nuestro sistema tributario.

CAUSAS, CONSECUENCIAS Y VIAS ALTERNATIVAS – EL FLAT TAX
A pesar de ya haber adelantado algo, hay que recalcar que el régimen tributario “federal” argentino es un cúmulo de parches innecesariamente complejos, irracionales e inequitativos. Hoy la Nación, provincias y municipios sancionan y aplican impuestos análogos a los contribuyentes, generando dobles y aún triples imposiciones que atentan contra la base fundamental de la no confiscatoriedad en el Derecho Tributario (una “muestra gratis”: el 14/03 la Cámara de Diputados bonaerense convirtió en ley el proyecto que aplica una mayor presión tributaria sobre aquellos contribuyentes domiciliados de la provincia de Buenos Aires que cuenten con patrimonios superiores a los $500.000. Se tratan de sobrealícuotas que se aplican sobre lo que ya se paga por los impuestos inmobiliario y patentes de automotores).
No hay que ser muy letrado para darse cuenta, como muchos especialistas lo dicen, que estas situaciones lamentablemente dañan el equilibrio fiscal y en definitiva, al sistema democrático en su conjunto. ¿O concentrar recursos no siembra la sensación de que muchas veces los gobernadores parecen “rehenes” atados a los vaivenes de los recursos que esperan del Gobierno Nacional? Triste prebenda por la cual solo se perjudica el ciudadano y en definitiva, el país todo.
En sus análisis y propuestas superadoras de esta situación (que las hay y muchas), los expertos aluden a la necesidad sobre todo de racionalizar el sistema y de descentralizar la administración de un cúmulo de tributos y obligaciones que solo generan recovecos y “guaridas” donde se guarecen las evasiones. Asi, se daría no solo cumplimiento al sistema federal de gobierno consagrado en la Carta Magna sino que se avanzaría hacia el progreso y avance en la gestión de percepción, aprovechamiento y recaudación en el manejo de recursos propios de cada jurisdicción (hoy las provincias asumen en el marco de su competencia los servicios de salud, seguridad, educación, etc.).
Entre calificadas voces, muchas destacan el interesante modelo (que hoy aplica la Rep. De Estonia con singular éxito) del Flat–Tax (planteado por los economistas Hall y Rabushka en los 90’ en EE.UU). El Premier estonio Mart Laar en 1997 eliminó múltiples impuestos que los agobiaban y los sustituyó por el sistema Flat-Tax. En su concepción, es sencillo, y se opone al sistema de múltiples impuestos de diferentes jurisdicciones. Comprende un impuesto a los negocios o transacciones, quienquiera las realice, y otro a la renta de las personas físicas. Para algunos “este sistema implica la más formidable herramienta para promover la creación de nuevos puestos de trabajo y pagar retribuciones suficientemente altas. Al combinarse los dos impuestos que forman el Flat-Tax quedan eliminados totalmente centenares de tributos ocultos en el consumo, como el IVA, los Ingresos Brutos, el impuesto al cheque, los aranceles aduaneros, las tasas municipales, los derechos de registro e inspección y los convenios multilaterales, entre otros, que son los que generan una presión inflacionaria de aumento de costos para los consumidores” (en palabras del economista Antonio I. Margariti). Otros sugieren la administración misma del IVA en manos de la esfera provicial o municipal, evitando el ahogo administrativo de AFIP en su gestión.
Valgan nada más estas menciones (respaldadas por valiosos estudios de planificación previos) como reseña de modelo y alternativa válidas que, lejos de soluciones mágicas y circunstanciales, nos dan indicios de que hay vías que con planificación y responsabilidad se pueden transitar a los fines de comenzar a salir de una situación de dependencia, abrumadora presión e inequidad palmarias.

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