UNA REPARACION HISTORICA
PUBLICADO EN COMERCIO Y JUSTICIA EL 01/03/2005

Renace el sistema jubilatorio especial para investigadores, cientificos y docentes universitarios. Las idas y vueltas de un sistema que injustamente habia sido derogado debido a una serie de errores de técnica legislativa.

El Regimen de la ley 22.929: su ámbito de aplicación.

El dia 27/09/83 se sanciona la ley 22.929 que instaura un regimen jubilatorio especial, que prevé una jubilación del 85% movil de la remuneracion total, incluyendo suplementos y compensaciones, del personal de igual cargo en actividad.

Las leyes 23.026 y 23.626 modifican a la anterior, con lo que el ambito de aplicación del sistema es el siguiente: investigadores y cientificos que realicen sus actividades en organismos tales como el CONICET, INTA, INTI, CNEA, etc y para los docentes universitarios de universidades nacionales con dedicacion exclusiva que se dediquen a actividades tecnico-cientificas de investigacion o de direccion de dichas actividades.

El régimen de la ley 22.929: ¿siempre estuvo vigente?

A lo largo de los años, el regimen especial que tratamos, ha seguido un camino sinuoso: las leyes 22.929 y sus modificatorias 23.026 y 23.626 – en adelante ley 22.929- fueron derogadas por la ley 23.966 en agosto de 1991 y posteriormente, en el mes de diciembre de dicho año, la ley 24.019 restablece su vigencia.

Con motivo de sancionarse en el año 1994 el régimen del SIJP, mediante art. 168 de la ley 24.241, quedaron sin vigencia las leyes 18.037 to 1976 y 18.038 to 1980, sus complementarias y modificatorias. Y en concordancia con lo dispuesto por el art. 191 de la misma, que establece que las normas que no fueren expresamente derogadas mantienen su vigencia, el PEN dicta en el año 1994, el decreto reglamentario 78/94 que deja sin vigencia, entre otros, al regimen de la ley 22.929.

En primer lugar, la ley 22.929 no es complementaria ni modificatoria de la ley 18.037, pues aquella crea un regimen previsional especial que remite a la segunda en aquello que no fuera modificado por la primera, es decir que la L. 18.037 es complementaria de la L. 22.929 y no al revés. Esto significa que el dto. 78/94 avanza sobre lo dispuesto por el Art. 168 de la L. 24.241, derogando leyes que no son complementarias ni modificatorias de la misma.

En segundo lugar, se puede observar a las claras un error importante de técnica legislativa: hay que distinguir, por un lado, los decretos reglamentarios, en los cuales el PEN modela los pormenores y detalles de la ley para hacerla efectiva, y por el otro, los reglamentos delegados, mediante los cuales el PEN crea la ley luego de haber recibido una expresa delegación de facultades que permita al Ejecutivo legislar sobre cuestiones que competen al poder Legislativo. En consecuencia, en el caso que analizamos, el PEN, con la sanción del dto. 78/94 se extralimitó en sus facultades, contradiciendo lo preceptuado por el art. 99 de la C.N.

En tal sentido se ha pronunciado la jurisprudencia. Cabe citar a modo de ejemplo las siguientes palabras: “el Poder Ejecutivo, mediante el dictado del decreto 78/94...se extralimita en sus facultades, pues no existe ninguna delegacion legislativa que permita a dicho poder constituido abrogar el régimen de la ley 22.929 mediante tal decreto, e introduce al tratamiento de una cuestión ajena a la competencia que le asigna el art. 99 de la Constitución Nacional.” (CNFed Contencioso-Administrativo, sala V 1999/03/29 – Boerio, Juan y ots. C/Estado Nacional). Si la ley que es objeto de reglamentación no derogó normas de igual jerarquía, un decreto reglamentario no puede hacerlo.

En tercer lugar, y en cuanto a la inconstitucionalidad del dto. 78/94, encontramos un antecedente interesante: el Dto. 925/01 del PEN – hoy derogado – autorizaba a los representantes del Estado Nacional a allanarse en todas aquellas causas judiciales en las que los demandantes plantean la inconstitucionalidad del dto. 78/94 y la consecuente vigencia del regimen de la L. 22.731 (regimen jubilatorio especial del Servicio Exterior de la Nacion, y análogo al regimen de la L.22.929)

Por último, en el año 2002 se sanciona la L. 25.668 y ésta deroga en su art. 1º a los regimenes jubilatorios que consideraba “privilegiados”(los de las leyes 22.731, 24.018 y 21.540). En las deliberaciones previas a la sanción de la misma, se advierte el esfuerzo por aclarar que el régimen instituido por la ley NO es un régimen previsional privilegiado, sino un régimen ESPECIAL, atento a la finalidad que persigue- que trataremos infra. Con estos fundamentos No fue derogada la ley 22.929 por la ley 25.668. Pero con posterioridad el dto. 2322/02 del PEN veta parcialmente la L. 25.668 restableciendo la vigencia de las leyes que ésta derogó. Pero se omitió la derogacion del dto. 78/94 que mantenía inconstitucionalmente derogado el régimen de la ley 22.929.

La situación juridica que deriva de todo esto es la siguiente: los beneficiarios de la ley 22.929 se vieron obligados a accionar contra el Estado por la inconstitucionalidad del dto. 78/94, ya que el Congreso NO derogo la ley 22.929; NI el Congreso NI el PEN derogaron el dto. 78/94. y que los otros regimenes especiales que fueron indebidamente derogados por el dto. 78/94 cobraron vigencia nuevamenete gracias al dto. 2322/02. Los investigadores y cientificos fueron injustamentye relegados y olvidados, no obstante la importancia que deberían tener para el Estado.

Régimen Privilegiado no es lo mismo que Regimen Especial.

Mientras un privilegio establece distinciones entre iguales sin mayores fundamenentos, el establecimiento de regimenes especiales se asienta en la finalidad que se persigue con el mismo.

En la nota al PEN del 27/09/83, que acompaña al proyecto de ley – luego L.22.929 – se destaca la importancia del reconocimiento y estímulo a las actividades de investigación y desarrollo científico tecnológico con estas palabras: “ El estimulo de la investigación y desarrollo científico tecnológico en todas sus orientaciones resulta de interés nacional, por ser factores decisivos en la afirmación de la soberanía y del progreso del país...” en pocas palabras se destaca el esfuerzo que llevan a cabo los profesionales que se dedican por entero a dichas actividades, contra todos los males que afectan a la ciencia en este país – recortes presupuestarios, carencia de becas, falta de equipamiento, etc – y que por razones de “buen gobierno” y de “tutela de los intereses nacionales” se aconseja “proteger” a dicho personal asegurandoles un futuro y un retiro dignos y evitar asi la tan lamentable “fuga de cerebros”.

¿Oportunismo político?

¿por qué se acordaron ahora de los científicos e investigadores? ¿por qué no cinco o diez años atrás? ¿por qué los obligaron a conseguir judicialmente lo que de otro modo no hubieran logrado?
¿por qué los regímenes especiales del Servicio Exterior de la Nación y de los Magistrados de la Nación hace años que volvieron a la vigencia? ¿será que el “Lobby” de los investigadores y científicos no fue tan persuasivo como otros?

Sean cuales fueren las respuestas a estos interrogantes, no cabe otra cosa que aplaudir la decisión presidencial. Y aplaudir hasta el cansancio ya que el futuro de la Argentina se encuentra en los jovenes becarios y profesionales que tendrán a partir de hoy un incentivo para quedarse en el país y contribuir a su progreso.

Dudas subsistentes.

MOVILIDAD - El régimen de la ley 22.929 establece la movilidad como uno de sus beneficios. Sabido es también, que la ley de solidaridad previsional (L. 24.463) ha vedado la movilidad tal y como antes se entendía, “atándola” ahora a la ley de presupuesto anual.
Ya que la ley 24.463 – de dudosa constitucionalidad – prohíbe la movilidad, ¿deberán los investigadores batallar por ella ahora?

Retroactividad - mientras esperamos la reglamentación del dto 160/2005, sólo podemos suponer que en principio sólo regirá a futuro y que la retroactividad sólo tendrá alcances limitados. ¿generará esto una nueva batalla judicial de aquellos investigadores ya jubilados, habida cuenta que, como expusieramos más arriba, el régimen de la ley 22.929 estaba inconstitucionalemte derogado?

APORTES – Se incrementarán los aportes de los científicos en actividad. Aquellos que ya se jubilaron ¿tendran derecho al 85% o sólo accederán al proporcional que determine la suma de lo aportado – en menos – durante estos diez años?

DECRETO 78/94 – sigue vigente, pese a que resulta a todas luces opuesto a las prescripciones de nuestra Constitución, ¿que sucederá con él? Prácticamente todos los regímenes que este decreto derogó indebidamente, de una forma u otra “renacieron”. Aquellos que no lo hicieron, son privilegiados. ¿son privilegiados? Hay que estar a la finalidad que se persiguió con su sanción.

DECRETO 56/94 – este decreto dispuso la obligatoriedad de opción en el año 1994 “por las AFJP o por el Estado”. Si bien este decreto es formal y sustancialmente válido, porque en su sanción se han respetado las competencias establecidas por nuestra Carta Magna, éste no resulta aplicable a los beneficiarios del la ley 22.929, ya que si decimos que la ley 22.929 nunca fue derogada – con lo fundamentos ya expuestos- entonces los beneficiarios de ella nunca deberían haber hecho la opción prescripta por el dto. 56/94. Ésta obligatoriedad de opción sería inoponible a los investigadores. ¿puede esto último abrir las puertas a aquellos investigadores que quieran volver al Estado?

Dejando de lado ya las especulaciones, esperamos que el buen criterio que ha tenido el Ejecutivo al hacer revivir el régimen de la ley 22.929 no se vea desvirtuado en la práctica por una reglamentación que no contemple los puntos enunciados, o que deje grandes lagunas o puntos oscuros que obliguen a los investigadores a un nuevo y costoso periplo judicial para la defensa de sus derechos.

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